Comitato promotore referendum “Stop all’austerità” NOTA SUI REFERENDUM PROPOSTI SULLA LEGGE 243/2012
1. Premessa
L’Italia, sia per il tramite dell’Unione europea che mediante il Fiscal Compact (vale a dire il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’unione economica e monetaria), ha assunto alcuni obblighi che incidono sulle procedure e sui contenuti delle decisioni di finanza pubblica che per Costituzione spettano invece agli organi di indirizzo politico della collettività: Governo e Parlamento.
In particolare va ricordato che, procedendosi a una rigorosa applicazione di un obbligo di carattere “promozionale” assunto con il Fiscal compact, la Costituzione è stata modificata nel 2012 mediante l’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, recante la “introduzione del principio di pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”. Per dare attuazione al nuovo principio costituzionale è stata dunque approvata la legge n. 243 del 2012, che è oggetto dei quattro referendum abrogativi che il Comitato Promotore (vedi nomi in calce) ha presentato oggi depositandoli in Cassazione per la raccolta delle firme.
L’obiettivo che il Comitato Promotore intende perseguire è quello di abrogare alcune disposizioni della legge n. 243 del 2012, che consentono un’applicazione del principio costituzionale di equilibrio di bilancio attraverso modalità e condizioni eccessivamente rigorose, oltre quanto previsto nel Fiscal Compact stesso, che renderanno necessarie politiche di austerità eccessive, solo dannose per il Paese, e in particolare per lo sviluppo, il lavoro e la stessa stabilità dei conti pubblici.
*
Ecco le conseguenze dell’ottusa austerità, dal 2007 al 2013:
Aumento del tasso di disoccupazione da a 6.1% al 12.7%
Aumento del tasso di disoccupazione giovanile (15-24) da 20,3% a 43,3%%
Diminuzione dell’occupazione da 23.222.000 a 22.408.000 unità
Diminuzione del PIL reale di: 8.5%
Aumento del debito-PIL da 103.3% a 132.7%
Aumento del deficit-PIL 1.6% a 2.8%
Imprese cessate: 2880601
Un progetto così importante come quello europeo, rafforzato da una moneta comune che spinge al dialogo tra stati membri e che ci fa trovare uniti al tavolo geopolitico delle negoziazioni mondiali, è messo in crisi da politiche ottusamente austere che, come già ampiamente dimostrato dai numeri, non solo non rimettono in ordine le finanze pubbliche dei Paesi membri, ma impediscono di generare un clima favorevole alle necessarie riforme e creano scoramento, scetticismo e disillusione – specie tra i più giovani – sul senso di un progetto in comune.
E’ quanto mai urgente in Europa ripristinare la possibilità di politiche economiche favorevoli alla ripresa degli investimenti, pubblici e privati, e della domanda interna all’area dell’euro.
2. Obiettivo generale delle richieste referendarie
L’obiettivo complessivo dei quesiti è modificare la legge n. 243 del 2012, abrogando quelle disposizioni che impongono ovvero consentono un’applicazione del principio costituzionale di equilibrio di bilancio secondo modalità e condizioni eccessivamente rigorose, addirittura oltre quanto è previsto nel Trattato cd. “Fiscal Compact”. Si tratta di norme che comportano politiche di austerità dannose per il Paese, e in particolare per lo sviluppo, il lavoro e la stessa stabilità dei conti pubblici.
In definitiva, l’obiettivo complessivo dei quesiti è modificare in più punti la legge n. 243 del 2012, abrogando quelle parti che prescrivono un’applicazione nazionale esasperata e pertanto ingiusta degli obblighi di bilancio assunti in sede europea.
Sinteticamente, si invitano i votanti a esprimere sulle scheda referendarie il loro “SI” ad una corretta applicazione dei vincoli europei sul bilancio, in breve a dire “SI alla fine dell’ottusa austerità, sì all’Europa del lavoro e dello sviluppo”.
3. I singoli quesiti.
– Quesito n. 1
Il primo quesito riguarda l’art. 3, in quelle parti in cui sia nel comma 3, che nel comma 5, lett. a, si è specificato che si considera rispettato il principio costituzionale di equilibrio dei bilanci quando in sede di programmazione finanziaria e di bilancio si assicura “almeno” il conseguimento dell’obiettivo a medio termine (OMT) (ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento all’OMT), così come quando, in sede di verifica effettuata nel primo dell’esercizio successivo a quello di riferimento, sia accertato che, in una delle due alternative previste, il saldo strutturale risulti “almeno pari” all’OMT.
Con questi due “almeno” si prescrive che il principio costituzionale di equilibrio dei bilanci si intende rispettato non solo quando si persegue una politica di bilancio rispettosa dei vincoli assunti in sede europea, ma anche quando, sia nella programmazione finanziaria che nella valutazione delle politiche di bilancio in base ai dati di consuntivo, si intenda riferirsi a obiettivi di bilancio – cioè, più esattamente, ad un saldo strutturale di bilancio – ancora più impegnativo rispetto al conseguimento dell’obiettivo a medio termine come stabilito in sede europea.
In particolare, nell’art. 3, comma 3, si prescrive quanto segue:
“3. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualita’ del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi previsti dagli articoli 6 e 8. Nei medesimi documenti sono indicate le misure da adottare per conseguire gli obiettivi del saldo del conto consolidato.” (grassetto e sottolineato nostri)
Nel comma 5 si prescrive quanto segue:
“5. L’equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato nel primo semestre dell’esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:
a) risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato dall’articolo 8, comma 1;
b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall’articolo 8, comma 1.” (grassetto e sottolineato nostri)
L’abrogazione di entrambi gli “almeno” dai due articoli produce quindi la conseguenza che, nell’applicazione del principio costituzionale di equilibrio dei bilanci, quest’ultimo si consideri rispettato nel corso dell’approvazione delle decisioni nazionali di bilancio e nel corso della successiva valutazione in base ai dati di consuntivo allorché ci si riferisca all’obiettivo a medio termine come definito in conformità agli impegni assunti in sede europea, senza quindi poter aggravare gli obiettivi di bilancio così imposti.
In sostanza, questo quesito – relativo ai due predetti “almeno” – tende a eliminare quelle disposizioni che, agendo nel medesimo senso, consentono che nella definizione delle politiche di bilancio si assumano obiettivi più stringenti di quelli provenienti dall’Europa.
– Quesito n. 2:
Il secondo quesito riguarda l’art. 3, comma 2, relativamente alla rigida identificazione del principio costituzionale sull’equilibrio dei bilanci con l’obiettivo a medio termine stabilito in sede europea.
L’art. 3, comma 2, prescrive quanto segue:
“2. L’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo a medio termine.”
Tale regola impone l’esatta ed assoluta coincidenza tra il canone costituzionale relativo all’equilibrio di bilancio e l’obiettivo a medio termine (OMT) stabilito in sede europea. Tale identificazione non è imposta dalla Costituzione che, ben diversamente, prevede che le pubbliche amministrazioni assicurano l’equilibrio dei bilanci “in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea”. Inoltre, tale identificazione non è prevista in termini così stringenti ed automatici dal Fiscal compact, il quale, infatti, prevede l’impegno delle parti contraenti di assicurare la “rapida convergenza” verso il rispettivo OMT, e tenendo conto dei “rischi specifici del paese sul piano della sostenibilità”, così come del fatto che i “progressi verso l’obiettivo di medio termine e il rispetto di tale obiettivo sono valutati globalmente”. Tutti questi aspetti di applicazione progressiva, flessibile e per l’appunto “equilibrata” dell’obiettivo a medio termine non sono considerati dall’art. 3, comma 2, della legge n. 243 del 2012, che stabilisce invece un principio di meccanica ed assoluta coincidenza tra il principio costituzionale di equilibrio del bilancio (che, va sottolineato, non coincide con il “pareggio”), e il saldo strutturale di bilancio stabilito in sede europea quale obiettivo a medio termine.
– Quesito n. 3.
Il terzo quesito concerne l’art. 4, comma 4, in relazione alle finalità per le quali la legge consente il ricorso all’indebitamento.
L’art. 4, comma 4, prescrive quanto segue:
“4. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 6, comma 6, non è consentito il ricorso all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie”.
Questa disposizione consente dunque di ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie soltanto per fronteggiare gli eventi straordinari di cui al comma 2, lett. b dell’art. 6 (“eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria del Paese”), ma non qualora si intenda procedere a tali operazioni per altre ragioni di politica economica.
Tale limite alle condizioni di ricorso all’indebitamento non risulta dalla Costituzione, né scaturisce dagli impegni assunti in sede europea né con vigenti trattati internazionali (ad esempio, con lo stesso Fiscal Compact).
Si tratta di una limitazione degli strumenti di azione pubblica in materia di politica economica, che non solo non trova copertura alcuna nella Costituzione, ma si pone anche in contraddizione con il dettato costituzionale. La Costituzione, infatti, consente l’indebitamento non soltanto se si verificano eventi eccezionali, ma anche “al fine di considerare gli effetti del ciclo economico” (cfr. art. 81, comma 2, Cost.). Rispetto a tale ben più ampio campo di interventi di politica economica, dunque, l’indebitamento anche mediante operazioni relative alle partite finanziarie è costituzionalmente consentito.
– Quesito n. 4
Il quarto quesito riguarda l’art. 8, comma 1, in relazione al meccanismo di correzione degli scostamenti.
L’art. 8, comma 1, prescrive quanto segue:
“1. Il Governo, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, in base ai dati di consuntivo, verifica se, rispetto all’obiettivo programmatico, si registri uno scostamento negativo del saldo strutturale, con riferimento al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, ai risultati dei due esercizi precedenti, pari o superiore allo scostamento considerato significativo dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli accordi internazionali in materia, ad esclusione degli scostamenti autorizzati ai sensi dell’articolo 6. Il Governo, qualora stimi che tale scostamento si rifletta sui risultati previsti per gli anni compresi nel periodo di programmazione, ne evidenzia l’entità e le cause e indica contestualmente misure tali da assicurare, almeno a decorrere dall’esercizio finanziario successivo a quello in cui è stato accertato lo scostamento, il conseguimento dell’obiettivo programmatico strutturale.” (grassetto e sottolineato nostri).
Nella parte in cui si fa riferimento allo scostamento considerato significativo dagli accordi internazionali in materia si va al di là di quanto previsto dagli impegni assunti in sede europea – che non rinviano ad ulteriori accordi internazionali -, e al di là di quanto risulta dal Fiscal Compact, ove non si determina in alcun modo la “significatività” degli scostamenti, così implicitamente rinviando alla normativa di diritto europeo (v. art. 3, comma 1, lett. e), ma tale “significatività” è richiamata soltanto come il presupposto per l’attivazione automatica del meccanismo di correzione.
Con l’abrogazione di tale parte della disposizione si delimita l’attivazione del meccanismo automatico di correzione al solo verificarsi dei presupposti come definiti dall’ordinamento dell’Unione europea, così evitando anche un’interpretazione potenzialmente estensiva della vincolatività del Fiscal Compact rispetto alle decisioni nazionali di finanza pubblica connesse all’attivazione automatica del meccanismo di correzione.
Tra l’altro, il giudizio di ammissibilità di tale quesito potrebbe essere la sede per sottoporre alla Corte costituzionale una questione interpretativa di più ampio respiro relativa alla posizione del Fiscal Compact nel quadro degli obblighi assunti in sede europea e nei rapporti con i principi costituzionali, in particolare con l’art. 97, comma 1, Cost. ove si precisa che l’equilibrio dei bilanci è assicurato dalle pubbliche amministrazioni soltanto “in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea”, e non in relazione all’osservanza di obblighi assunti mediante trattati internazionali.
4. Il testo dei quesiti.
Quesito n. 1:
«Volete voi che siano abrogati l’art. 3, comma 3, limitatamente alla parola: “almeno”, e l’art. 3, comma 5, lettera a), limitatamente alla parola: “almeno”, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
Quesito n. 2:
«Volete voi che sia abrogato l’art. 3, comma 2 (“L’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo a medio termine.”) della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
Quesito n. 3:
«Volete voi che sia abrogato l’art. 8, comma 1, limitatamente alle seguenti parole: “e dagli accordi internazionali in materia”, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
Quesito n. 4:
«Volete voi che sia abrogato l’art. 4, comma 4 (“Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 6, comma 6, non è consentito il ricorso all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie.”) della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
5. La “normativa di risulta”
La normativa risultante dall’abrogazione conseguente all’approvazione dei quesiti proposti, è per ciascun quesito la seguente:
Quesito 1): nell’applicazione del principio costituzionale di equilibrio dei bilanci, quest’ultimo si considera rispettato anche quando è riferito al solo perseguimento dell’obiettivo stabilito in sede europea: non sarà più consentito il perseguimento di obiettivi di bilancio più gravosi di quelli definiti in sede europea.
Quesito 2): viene soppressa l’automatica e rigida identificazione del principio costituzionale di equilibrio dei bilancio con l’obiettivo stabilito in sede europea.
Quesito 3): si elimina il vincolo che impone di ricorrere all’indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie soltanto quando ricorrono gli eventi straordinari definiti dalla legge.
Quesito 4): l’attivazione automatica del cd. “meccanismo di correzione” rispetto ad eventuali scostamenti di bilancio, avverrà soltanto quando previsto dall’Unione europea e non anche quando ciò è previsto da trattati internazionali.
6. Denominazioni dei quesiti
Le cd. denominazioni dei quesiti – che, al fine di rendere più esplicito l’oggetto della consultazione, appariranno sulle schede insieme ai quesiti stessi (ai sensi dell’art. 32, ultimo comma, legge n. 352/1970) – saranno poi definite dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, sentito il Comitato promotore.
In via del tutto preliminare, si possono ipotizzare le seguenti denominazioni, utilizzabili, ad esempio, anche durante la campagna referendaria:
Quesito n. 1:
Abrogare le norme che consentono di stabilire obiettivi di bilancio più gravosi di quelli definiti dall’Unione europea.
Quesito n. 2:
Abrogare la norma che limita ai soli casi straordinari previsti dalla legge il ricorso all’indebitamento pubblico per operazioni finanziarie.
Quesito n. 3:
Abrogare la norma che impone manovre correttive di bilancio anche quando imposto da trattati internazionali.
Quesito n. 4:
Abrogare la norma che identifica rigidamente e tassativamente il principio costituzionale di equilibrio dei bilanci pubblici con un obiettivo di bilancio stabilito in sede europea.
IL COMITATO PROMOTORE
1) Mario Baldassarri, professore universitario di economia politica
2) Danilo Barbi, CGIL nazionale
3) Leonardo Becchetti, professore universitario di economia politica
4) Mario Bertolissi, professore universitario di diritto costituzionale
5) Melania Boni, dirigente pubblico
6) Flaviano Bruno, consulente
7) Rosella Castellano, professore universitario di finanza matematica
8) Massimo D’Antoni, professore universitario di scienza delle finanze
9) Paolo De Ioanna, consigliere di Stato
10) Antonio Pedone, professore universitario di scienza delle finanze
11) Laura Pennacchi, responsabile Forum Economia CGIL
12) Nicola Piepoli, presidente Istituto Piepoli
13) Gustavo Piga, professore universitario di economia politica
14) Riccardo Realfonzo, professore universitario di economia politica
15) Giulio Salerno, professore universitario di diritto pubblico
16) Cesare Salvi, professore universitario di diritto civile.
Email del Comitato: referendumstopausterita@gmail.com
caseperlasinistraunita 